Commento a cura dello studio legale Ristuccia Tufarelli & Partners


Il Governo ha emanato il Decreto-Legge 25 marzo 2020, n. 19 pubblicato in Gazzetta Ufficiale, Serie Generale, n. 79 del 25 marzo 2020 (il D.L. 19) recante “Misure urgenti per fronteggiare l’emergenza epidemiologica da COVID-19”.
Per il contrasto dell’emergenza epidemiologica da COVID-19 il Decreto Legge n. 19/2020 prevede nuove e più ampie misure di intervento e riordina gli atti con cui tali misure possono essere attivate dalle autorità.
Va rammentato che trattasi di decreto legge e che, quindi, dovrà essere convertito in legge e potrà subire modificazioni.


1. Le sorti delle misure già emanate.


Innanzitutto è utile chiarire che i DPCM adottati sulla base della precedente normativa (in data 8 marzo 2020, 9 marzo 2020, 11 marzo 2020 e 22 marzo 2020) restano in vigore, salve le espresse modifiche ed abrogazioni, e sono confermati gli effetti già prodotti dagli atti adottati sulla loro base.


Le altre misure (in cui vanno ricomprese le ordinanze contingibili e urgenti emanate dai Presidenti delle Regioni e dai Sindaci) continueranno ad applicarsi per 10 giorni a partire dal 26 marzo 2020.


2. Le misure che incidono sulle attività produttive verranno adottate con DPCM.


Secondo l’art. 2 del D.L. 19 tutte le misure di contrasto verranno imposte con Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri (DPCM), sentiti i Ministri competenti e, in base alla dimensione territoriale di applicazione, i Presidenti delle Regioni interessate o il Presidente della conferenza delle Regioni e delle Province autonome.


Qualora i DPCM riguardino esclusivamente una regione o alcune specifiche regioni possono essere adottati su proposta dei presidenti delle regioni interessate ovvero del Presidente della Conferenza delle regioni e delle province autonome, nel caso in cui riguardino l’intero territorio nazionale, sentiti i Ministri competenti.


In casi di estrema necessità e urgenza, per situazioni sopravvenute, le misure possono essere adottate dal Ministro della salute, ma solo nelle more dell’adozione dei citati DPCM e con efficacia limitata fino a tale momento. Quindi una volta adottato il DPCM, le disposizioni quest’ultimo prevarranno sul provvedimento ministeriale.


I provvedimenti saranno pubblicati nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana.
Le Regioni “nelle more dell’adozione dei decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, […] con efficacia limitata fino a tale momento” e “in relazione a specifiche situazioni sopravvenute di aggravamento del rischio sanitario verificatesi nel loro territorio o in una parte di esso” potranno continuare a disporre misure più “restrittive” ma solo “nell’ambito delle attività di loro competenza e senza incisione delle attività produttive e di quelle di rilevanza strategica per l’economia nazionale” (art. 3, co. 1 del Decreto).


Le disposizioni regionali, quindi, non potranno intervenire in materia di attività produttive e su attività di rilevanza strategica per l’economia nazionale e decadranno una volta emanato il successivo DPCM.


I Sindaci potranno emanare ordinanze contingibili ed urgenti nell’ambito delle loro competenze ma sempre senza incisione delle attività produttive e di quelle di rilevanza strategica per l’economia nazionale e mai in contrasto con la normativa nazionale.


Le suddette disposizioni si applicano anche agli “atti posti in essere per ragioni di sanità in forza di poteri attribuiti da ogni disposizione di legge previgente” (art. 3, co. 3 del Decreto) ; quindi, le disposizioni del DL 19 derogano alle altre precedenti norme attributive di poteri di intervento a Regioni o Sindaci.


3. L’ordine del Prefetto di apertura delle attività


Il terzo comma dell’art. 1 prevede che per la durata dell’emergenza epidemiologica il cui termine è fissato al 31.7.2020, il Prefetto, dopo aver sentito (senza formalità) le parti sociali interessate, potrà con proprio provvedimento imporre lo svolgimento delle attività produttive (non oggetto di sospensione), ove ciò sia assolutamente necessario per assicurarne l’effettività e la pubblica utilità.


4. Le misure previste dal Decreto


Le misure che potranno essere adottate “per contenere e contrastare i rischi sanitari derivanti dalla diffusione del virus COVID-19” avranno durata non superiore a 30 giorni ma le stesse sono reiterabili e modificabili anche più volte fino al 31 luglio 2020 con possibilità di modularne l’applicazione secondo l’andamento dell’epidemia (art. 1, co. 1).


Tali misure, dovranno essere adeguate e proporzionali al rischio effettivamente presente su specifiche parti del territorio nazionale ovvero sulla sua totalità.


Il Decreto arricchisce la lista delle misure precedentemente contenute nel D.L. n. 6/2020 e prevede in totale 29 misure [art. 1 comma 2, lett. da a) ad hh) del Decreto] con impatto sia sulle persone fisiche sia sulle imprese:


a) limitazione della circolazione delle persone, anche prevedendo limitazioni alla possibilità di allontanarsi dalla propria residenza, domicilio o dimora salvi spostamenti individuali limitati o per esigenze lavorative, situazioni di necessità o urgenza, motivi di salute o altre specifiche ragioni;


b) chiusura al pubblico di strade urbane, parchi, aree gioco, ville e giardini pubblici o altri spazi pubblici;


c) limitazioni o divieto di allontanamento da e ingresso in comuni, province o regioni, territorio nazionale;


d) applicazione della misura della quarantena precauzionale ai soggetti che hanno avuto contatti stretti con casi confermati di malattia infettiva diffusiva o che rientrano dall’estero;


e) divieto assoluto di allontanarsi dalla propria abitazione o dimora per le persone sottoposte a quarantena in quanto positive al virus;


f) limitazione o divieto delle riunioni o degli assembramenti in luoghi pubblici o aperti al pubblico;


g) limitazione o sospensione di manifestazioni o iniziative di qualsiasi natura, di eventi e di ogni altra forma di riunione in luogo pubblico o privato, anche di carattere culturale, ludico, sportivo, ricreativo e religioso;


h) sospensione delle cerimonie civili e religiose, limitazione dell’ingresso nei luoghi destinati al culto;


i) chiusura di cinema, teatri, sale da concerto e da ballo, discoteche, sale giochi, sale scommesse e sale bingo, centri culturali, centri sociali e centri ricreativi o altri analoghi luoghi di aggregazione;


l) sospensione dei congressi, di ogni tipo di riunione o evento sociale e di convegni, salva la possibilità di svolgimento a distanza;


m) limitazione o sospensione di eventi e competizioni sportive, ivi compresa la possibilità di disporre la chiusura temporanea di palestre, centri termali, sportivi, piscine, impianti sportivi, anche se privati, nonché di disciplinare le modalità di svolgimento degli allenamenti sportivi all’interno di tali luoghi;


n) limitazione o sospensione delle attività ludiche, ricreative, sportive e motorie svolte all’aperto o in luoghi aperti al pubblico;


o) possibilità di disporre o di affidare alle competenti autorità statali e regionali la limitazione, la riduzione, la sospensione o la soppressione di servizi di trasporto, automobilistico, ferroviario, aereo, marittimo, nelle acque interne, anche non di linea, nonché di trasporto pubblico locale;


p) sospensione di ogni attività didattica (servizi per l’infanzia, scuole, università, master, corsi, etc.) o formativa, incluse prove di esame, ferma la possibilità del loro svolgimento di attività in modalità a distanza;


q) sospensione dei viaggi d’istruzione, scambio o gemellaggio, delle visite guidate e delle uscite didattiche, programmate dalle scuole;


r) limitazione o sospensione dei servizi di apertura al pubblico o chiusura dei musei e degli altri istituti e luoghi della cultura, nonché dell’efficacia delle disposizioni regolamentari sull’accesso libero o gratuito a tali istituti e luoghi;


s) limitazione della presenza fisica dei dipendenti negli uffici della P.A., fatte salve le attività indifferibili e l’erogazione dei servizi essenziali prioritariamente mediante smart working;


t) limitazione o sospensione delle procedure concorsuali e selettive per l’assunzione di personale presso datori di lavoro pubblici e privati, con possibilità di escludere quelle su base curriculare ovvero con modalità a distanza, fatte salve l’adozione degli atti di avvio entro i termini fissati dalla legge, la conclusione di quelle in cui è ultimata la valutazione dei candidati e la possibilità di svolgimento dei procedimenti per il conferimento di specifici incarichi;


u) limitazione o sospensione delle attività commerciali di vendita al dettaglio, a eccezione di quelle necessarie per assicurare la reperibilità dei generi agricoli, alimentari e di prima necessità da espletare con modalità idonee ad evitare assembramenti di persone, con obbligo a carico del gestore di predisporre le condizioni per garantire il rispetto di una distanza di sicurezza interpersonale predeterminata e adeguata a prevenire o ridurre il rischio di contagio;


v) limitazione o sospensione delle attività di somministrazione al pubblico di bevande e alimenti, nonché di consumo sul posto di alimenti e bevande, compresi bar e ristoranti;


z) limitazione o sospensione di altre attività d’impresa o professionali, anche ove comportanti l’esercizio di pubbliche funzioni, nonché di lavoro autonomo, con possibilità di esclusione dei servizi di pubblica necessità previa assunzione di protocolli di sicurezza anti-contagio e, laddove non sia possibile rispettare la distanza di sicurezza interpersonale predeterminata e adeguata a prevenire o ridurre il rischio di contagio come principale misura di contenimento, con adozione di adeguati strumenti di protezione individuale;


aa) limitazione allo svolgimento di fiere e mercati, a eccezione di quelli necessari per assicurare la reperibilità dei generi agricoli, alimentari e di prima necessità;


bb) specifici divieti o limitazioni per gli accompagnatori dei pazienti nelle sale di attesa dei dipartimenti emergenze e accettazione e dei pronto soccorso (DEA/ PS);


cc) limitazione dell’accesso di parenti e visitatori a strutture di ospitalità e lungo degenza, residenze sanitarie, nonché agli istituti penitenziari ed istituti penitenziari per minorenni;
dd)obblighi di comunicazione al servizio sanitario nazionale nei confronti di coloro che sono transitati e hanno sostato in zone a rischio epidemiologico come identificate dall’OMS o dal Ministro della salute;


ee) adozione di misure di informazione e di prevenzione rispetto al rischio epidemiologico;


ff) predisposizione di modalità di lavoro agile (smart working), anche in deroga alla disciplina vigente;


gg) previsione che le attività consentite si svolgano previa assunzione da parte del titolare o del gestore di misure idonee a evitare assembramenti di persone, con obbligo di predisporre le condizioni per garantire il rispetto della distanza di sicurezza; per i servizi di pubblica necessità, laddove non sia possibile rispettare tale distanza interpersonale, previsione di protocolli di sicurezza anti-contagio, con adozione di strumenti di protezione individuale;


hh) eventuale previsione di esclusioni dalle limitazioni alle suddette attività economiche, con verifica caso per caso affidata a autorità pubbliche specificamente individuate.


5. Le sanzioni


Il mancato rispetto delle misure di contenimento, è punito con la sanzione amministrativa del pagamento di una somma da euro 400 a euro 3.000 e non si applicano le sanzioni contravvenzionali previste dall’articolo 650 del codice penale o da ogni altra disposizione di legge attributiva di poteri per ragioni di sanita, di cui all’ articolo 3, comma 3. Se il mancato rispetto delle predette misure avviene mediante l’utilizzo di un veicolo le sanzioni sono aumentate fino a un terzo (art. 4, co. 1).


Con particolare riferimento alle suindicate lett. i), m), p), u), v), z) e aa), si applica altresì la sanzione amministrativa accessoria della chiusura dell’esercizio o dell’attività da 5 a 30 giorni (art. 4, co. 2). All’atto dell’accertamento delle violazioni indicate alle precedenti sette lettere, ove necessario per impedire la prosecuzione o la reiterazione della violazione, l’autorità procedente può disporre la chiusura provvisoria dell’attività o dell’esercizio per una durata non superiore a 5 giorni. Il periodo di chiusura provvisoria è scomputato dalla corrispondente sanzione accessoria definitivamente irrogata, in sede di sua esecuzione (art. 4, co. 4).


Le violazioni sono accertate ai sensi della legge 24 novembre 1981, n. 689; si applicano i commi 1, 2 e 2.1 dell’art. 202 del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285, in materia di pagamento in misura ridotta.

Le sanzioni per le violazioni delle misure adottate con DPCM, sono irrogate dal Prefetto. Le sanzioni per le violazioni delle misure di cui all’articolo 3 sono irrogate dalle autorità che le hanno disposte. Ai relativi procedimenti si applica la sospensione dei procedimenti amministrativi di cui all’art. 103 del D.L. n. 18/2020 (art. 4, co. 3).


In caso di reiterata violazione della medesima disposizione la sanzione amministrativa e raddoppiata e quella accessoria e applicata nella misura massima (art. 4, co. 5).


Salvo che il fatto costituisca violazione dell’articolo 452 del codice penale o comunque più grave reato, la violazione del divieto assoluto di allontanarsi dalla propria abitazione o dimora per le persone sottoposte alla misura della quarantena perché risultate positive al virus è punita con l’arresto da 3 mesi a 18 mesi e con l’ammenda da euro 500 ad euro 5.000 (art. 4, co. 6).


La sostituzione delle sanzioni penali con sanzioni amministrative si applica anche alle violazioni commesse prima del 26 marzo 2020, ma in tali casi le sanzioni amministrative sono applicate nella misura minima ridotta alla metà. Si applicano in quanto compatibili le disposizioni degli articoli 101 e 102 del d.lgs. 30 dicembre 1999, n. 507 (art. 4, co. 8).


Il Prefetto, informando preventivamente il Ministro dell’interno, assicura l’esecuzione delle misure avvalendosi delle Forze di polizia e, ove occorra, delle Forze armate, sentiti i competenti comandi territoriali. Al personale delle Forze armate impiegato, previo provvedimento del Prefetto competente, per assicurare l’esecuzione delle suddette misure di contenimento è attribuita la qualifica di agente di pubblica sicurezza (art. 4, co. 9).


6.Abrogazioni


Il D.L. 19, infine, abroga (i) il decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6, convertito, con modificazioni, dalla legge 5 marzo 2020, n. 13, ad eccezione degli articoli 3, comma 6-bis e 4 e (ii) l’articolo 35 del decreto-legge 2 marzo 2020, n. 9 .




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